北部都會區(qū)預(yù)計將耗時20年建設(shè)。（視覺中國/圖）

土地和住房問題一直是香港社會的核心議題，亦是新一屆特區(qū)政府的施政重點。

【資料圖】

2022年10月19日，香港特區(qū)行政長官李家超在其任內(nèi)首份施政報告中稱，土地問題重中之重，且政府已找到足夠土地，未來10年可興建達36萬個公營房屋單位，超出推算所需求的30.1萬個單位。

其后，香港特區(qū)政府發(fā)展局局長在記者會上表示，未來5年，香港將收地500公頃，當(dāng)中有九成來自北部都會區(qū)。收地，主要指回收私人土地。

過去5年，香港累計收回土地不過120公頃，新計劃是過去同期收地面積的四倍有余。新一屆特區(qū)政府收地信心從何而來？

近日，香港特區(qū)政府發(fā)展局新聞組回復(fù)南方周末記者，在加強收地幅度上的最大挑戰(zhàn)，是收回土地時無可避免影響到相關(guān)范圍內(nèi)的土地業(yè)權(quán)人及使用人。特區(qū)政府在過往幾年已在安置和補償上推出多個優(yōu)化措施。

配合新發(fā)展區(qū)開發(fā)

香港特區(qū)政府想要收回私人土地，通常需引用《收回土地條例》（下稱《條例》），即現(xiàn)行香港法例第124章。《條例》規(guī)定，政府可以根據(jù)公共用途收回私人土地，但同時需補償被收地者。該條例被視為政府收地的尚方寶劍。

不過，這把尚方寶劍在過去使用得十分謹(jǐn)慎。

香港知名媒體《香港01》曾統(tǒng)計，從1997年香港回歸到2019年9月，特區(qū)政府引用《條例》征收土地總量為315.4公頃，面積相當(dāng)于16.6個維多利亞公園，占全港公營房屋用地不足兩成。2000年到2018年的年均收地量基本在20公頃以下，其中又有15年小于10公頃。

上述報道還顯示，在港府收回的土地中，超過一半位于新界北區(qū)，超過六成面積涉及水務(wù)工程和相關(guān)基建項目，近三成用于公營房屋及其配套設(shè)施的建設(shè)。

香港中文大學(xué)地理與資源管理系教授伍美琴常年研究香港土地規(guī)劃問題，她向南方周末記者介紹，特區(qū)政府的土地發(fā)展慣常以填海為主，而非收地。

根據(jù)香港特區(qū)政府規(guī)劃署和地政總署的數(shù)據(jù)，截至2021年10月，香港共有77.61平方公里（合7761公頃）的土地是通過填海取得，占香港已發(fā)展土地約27%。

伍美琴解釋，填海對于政府來說更具性價比，填海后所得土地都歸政府所有，政府能夠賣地獲取財政收入。但收回私人土地涉及多方利益，過程中或會出現(xiàn)很多問題。

拿填海面積逾1000公頃的“明日大嶼”計劃為例。根據(jù)《大公報》12月21日報道，“明日大嶼”最新預(yù)算升至5800億港元，較2018年的5000億港元增加800億港元。不過，香港發(fā)展局預(yù)計該計劃賣地收入將達7500億港元。

新一屆特區(qū)政府提出未來5年收地500公頃，為何較過去大幅增加？

團結(jié)香港基金研究總監(jiān)和土地及房屋研究主管葉文祺告訴南方周末記者，香港政府收地面積大幅增加，是為了配合當(dāng)前新發(fā)展區(qū)的開發(fā)進度。該基金是由香港特區(qū)政府首任行政長官董建華創(chuàng)立的智庫機構(gòu)。

新發(fā)展區(qū)，主要位于新界。新界與香港島、九龍共同組成香港三大地理分區(qū)。

香港特區(qū)政府發(fā)展局新聞組相關(guān)負責(zé)人向南方周末記者介紹，未來5年內(nèi)（2022-23至2026-27年度）收回的500公頃私人土地中，超過九成位于北部都會區(qū)，包括古洞北及粉嶺北新發(fā)展區(qū)余下階段、洪水橋/廈村新發(fā)展區(qū)第二階段以及元朗南發(fā)展區(qū)第一及第二階段等。

北部都會區(qū)，是在2021年特區(qū)政府行政長官施政報告中提出的一項長期發(fā)展計劃。該區(qū)將以新界北部作為發(fā)展核心，占地約300平方公里（合3萬公頃），包括元朗區(qū)和北區(qū)兩個地方行政區(qū)，對接深圳的福田區(qū)和羅湖區(qū)，與南山區(qū)隔灣相望，預(yù)計將耗時20年建設(shè)。

優(yōu)化安置補償措施

葉文祺介紹，目前香港私人土地以新界農(nóng)地為主。公開資料顯示，主要發(fā)展商持有不少于1000公頃新界農(nóng)地，而祖堂地另占2400公頃。

祖堂地，泛指由整個宗族、家族等傳統(tǒng)組織集體擁有的新界鄉(xiāng)村土地，祖堂地的售賣通常要征得宗族全體男丁同意。

葉文祺表示，根據(jù)現(xiàn)行做法，特區(qū)政府收地需要先完成法定規(guī)劃程序，以確立收回的土地是為滿足法例要求的“公共用途”，并有待實際地界確定及在立法會取得工程撥款后，才可以開始收地。

過去5年僅收了120公頃土地，主要就是因為大型發(fā)展項目的準(zhǔn)備需要時間，僅收地前期規(guī)劃及研究程序就可以花去5—8年。所以不少已推進到新發(fā)展區(qū)的項目其實只收回了一小部分土地，有部分甚至尚未正式展開收地。

例如早在2007年重新推進的古洞北/粉嶺北新發(fā)展區(qū)，特區(qū)政府在2019年12月才收回第一階段所涉及的私人土地（68公頃），未來再就余下階段的收地工作向立法會申請撥款。

特區(qū)政府發(fā)展局新聞組向南方周末記者介紹，在計劃收回的500公頃土地中，起碼有200公頃棕地預(yù)計將于往后3年收回及清理。在新界共約1600公頃的棕地中，超過一半將陸續(xù)發(fā)展為高密度房屋及其它用途，以更善用珍貴的土地資源和提升效益。過往幾年，特區(qū)政府亦已開始為有關(guān)發(fā)展項目收回及清理約30公頃棕地。

棕地，指的是新界因農(nóng)業(yè)活動衰落而改作其它用途的一些前農(nóng)地，常用于露天儲物、貨柜場、停車場、回收廠、鄉(xiāng)郊工廠等。這些棕地分布零散、大小不一、形狀不規(guī)則，多數(shù)夾雜村落、寮屋、魚塘，缺乏交通、排污等基建配套。

棕地的回收并不容易。

葉文祺表示，棕地是貿(mào)易及物流等行業(yè)重要的經(jīng)濟活動用地，棕地營運者不但貢獻本地經(jīng)濟活動，也創(chuàng)造不少就業(yè)崗位。但棕地如果因特區(qū)政府的發(fā)展計劃遭到清拆，可能無法獲得“一換一”的調(diào)遷安排。例如洪水橋新發(fā)展區(qū)，有約246公頃棕地會被收回，但新發(fā)展區(qū)只有60公頃土地會預(yù)留做物流用途。

當(dāng)祖堂地重疊棕地，收地難度加倍。

伍美琴曾調(diào)研香港祖堂地情況，她舉例稱，一些祖堂地曾被出租用作停車場等用途，成為棕地。租地者的收益隨生意發(fā)展而提高，他們手持長期租地協(xié)議，成為地塊出售的一大阻礙。另一方面，祖堂地所有者因租約歷史久而收益有限，愿意出售土地，但以什么價格出售又難以形成宗族共識。

特區(qū)政府亦知收回棕地的難度。發(fā)展局新聞組稱，在加強收地幅度上的最大挑戰(zhàn)，就是收回土地時無可避免影響到相關(guān)范圍內(nèi)的土地業(yè)權(quán)人及使用人。特區(qū)政府在過往幾年已在安置和補償上推出多個優(yōu)化措施。

據(jù)香港地政總署信息，政府在收回私人土地時，將土地分為兩級。因發(fā)展用途而收回的第一級別土地，包括住宅、工廠、污水處理廠等，以及因非發(fā)展用途而收回的第二級別土地，包括鄉(xiāng)村改善工程和保育用途。

第一級別農(nóng)地收地價為1457港元/平方呎（約0.0929平方米），第一級別屋地收地價為估值加2889港元/平方呎。第二級別農(nóng)地收地價為729港元/平方呎，第二級別屋地收地價為估值另加1445港元/平方呎。

不過，一直有土地主認為政府賠償數(shù)目比市價低，沒有反映土地發(fā)展價值。

2022年12月8日，特區(qū)政府發(fā)展局公布《2022年發(fā)展（城市規(guī)劃、土地及工程）（雜項修訂）條例草案》。根據(jù)該條例，政府會壓縮發(fā)展程序，收回土地將提速提效。如批準(zhǔn)收地后，無需等待有關(guān)工程獲批撥款，可立即開始收地和發(fā)放安置補償。

發(fā)展局局長表示，一般項目由“生地”變成可建屋“熟地”的時間，將由最少6年減至4年，新發(fā)展區(qū)等大規(guī)模項目則由13年大幅減至7年。

（團結(jié)香港基金供圖/圖）

提供可負擔(dān)房屋

“新加坡規(guī)劃之父”劉太格曾在到訪香港時表示，香港一點都不缺乏土地，而是缺好的規(guī)劃方案。

團結(jié)香港基金報告顯示，香港陸地面積約為1100平方公里（11萬公頃），當(dāng)中約四分之一是已發(fā)展用地，剩下四分之三則為郊野公園、綠化地帶等未開發(fā)土地。新加坡陸地面積約720平方公里（7.2萬公頃），只及香港的六成半，但已發(fā)展土地占全國約四分之三，差不多是香港已發(fā)展用地的一倍。

伍美琴也認同香港缺的不是地，而是長遠的規(guī)劃。她提供的數(shù)據(jù)顯示，占香港面積約24%的香港島和九龍，生活著香港90%的人口。新界面積占香港76%，但只生活著10%的香港人。

“我以前在香港大學(xué)（位于香港島）教書，真的是來了香港中文大學(xué)之后才知道新界是怎樣?！蔽槊狼僬J為，有相當(dāng)一部分香港人其實并不了解新界，有一定歷史原因。

1898年，英國租借新界，使其成為將香港島及九龍半島和內(nèi)地隔絕開的邊防緩沖區(qū)，沒有獲得大規(guī)模開發(fā)。

但伍美琴認為，歷史發(fā)展模式一定程度上限制了官員思維，導(dǎo)致香港有非常城市化的香港島和九龍，另一方面，新界多年來未有大的發(fā)展。

在她看來，香港缺的也不是房屋，而是可負擔(dān)的房屋。

據(jù)香港特區(qū)政府統(tǒng)計處數(shù)據(jù)，截至2021年，香港共有84.2萬公營租住房屋單位和168.2萬私人永久性屋宇單位。而公營租住房屋的家庭住戶約為81.7萬個，私人永久性房屋的家庭住戶約為142.6萬個。香港公營和私人房屋數(shù)量均多于住戶。

2019年，香港公營房屋住戶平均每月在住屋上花費1777港元，私營房屋住戶花費16670港元。2022年第三季度，全港就業(yè)人士每月收入中位數(shù)為18800港元。

在可負擔(dān)房屋不足的情況下，有許多低收入人士居住在環(huán)境惡劣、面積狹小但租金便宜的“?房”。

據(jù)2021年香港《“?房”租務(wù)管制研究工作小組報告》，截至2020年，香港約有100943間“?房”，81.9%樓齡超過50年，這些“?房”里居住著約226340人。人均居住樓面面積中位數(shù)為6.6平方米，“?房”住戶每月收入中位數(shù)為15000港元。

伍美琴認為，只要政府有決心，簡約房屋會建設(shè)得很快，即用標(biāo)準(zhǔn)簡約設(shè)計和組裝合成的方法快速建成的過渡性房屋?！安皇且笳魈炀徒鉀Q問題，其實解決20%，市場就會自己調(diào)節(jié)，租金不會上漲那么快?！?/p>

為改善“?房”等房屋供應(yīng)問題，港府施政報告提出，將在未來5年提供3萬單位的簡約公屋，簡約公屋的租金預(yù)計為傳統(tǒng)公屋的90%，主要供輪候傳統(tǒng)公屋不少于三年的人士入住，家庭申請者優(yōu)先。

南方周末記者 施璇

標(biāo)簽： 未來5年收地500公頃 香港打算怎么做 香港特區(qū)政府